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Sobre la inconstitucionalidad de la modificación de la regulación de los suplementos territoriales
13/07/2015
Sobre la inconstitucionalidad de la modificación de la regulación de los suplementos territoriales En dos artículos anteriores (aquí y aquí) comentábamos las sentencias del Tribunal Supremo que anulaban la Orden ITE/221/2013,  que establecía los peajes de acceso a partir del 1 de enero de 2013, por no incluir los suplementos territoriales para cubrir los sobrecostes de los tributos autonómicos. Las sentencias argumentan que los artículos 17.4 y 18.5 de la Ley 54/1997 del Sector Eléctrico, ambos según la redacción dada por el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, imponían la obligación de incluir en los peajes de acceso los sobrecostes generados por los tributos autonómicos.
Cabe recordar que el Real Decreto-ley 20/2012, modificó la regulación de los suplementos territoriales contenida en la entonces vigente Ley 54/1997, del sector eléctrico, con la finalidad precisamente de hacer obligatoria la aplicación de los suplementos territoriales en caso de que existan tributos autonómicos y de informar a los consumidores sobre los que recae que ese sobrecoste se debe a una medida adoptada en el ámbito autonómico. 
Esta regulación ha estado vigente hasta la entrada en vigor de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, que regula de nuevo los suplementos territoriales, derogando lo establecido en el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio.
Pues bien, la Junta de Extremadura interpuso un recurso de inconstitucionalidad contra los preceptos de este Real Decreto-Ley que regulaban los suplementos territoriales. Se cuestionaba la regulación impugnada dado que, al disponer la repercusión obligatoria de los tributos a los consumidores del territorio, alteraría la configuración de un impuesto autonómico sobre instalaciones que inciden en el medio ambiente, en el que establecía expresamente la prohibición de repercusión a los consumidores de energía, tributo que había sido objeto de un previo acuerdo en la Comisión Bilateral de Cooperación Administración del Estado-Junta de Extremadura. Se da el caso que el TC, en sentencia 22/2015, de 16 de febrero, ha declarado la inconstitucionalidad de alguno de los preceptos de la Ley autonómica que regula este impuesto (aquí).
Aun cuando en el recurso se platearon varios motivos de inconstitucionalidad, la sentencia TC 136/2015, de 11 de junio, analiza únicamente los que se fundamentan en la vulneración del artículo 86.1 CE, dado que la derogación de los preceptos impugnados por la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, ha dejado sin objeto el recurso en relación con las demás infracciones constitucionales distintas de las planteadas al amparo del citado artículo. 
De manera que la sentencia no se pronuncia sobre algunas cuestiones interesantes planteadas en el recurso y que afectan a la configuración de los suplementos territoriales, tales como: la deslealtad constitucional en la que habría incurrido el Estado al alterar, mediante Decreto-ley, una política medioambiental sustentada en la finalidad extrafiscal de un tributo pactado en la comisión bilateral de cooperación; la vulneración del principio de igualdad tributaria del art. 139 CE en relación con los arts. 31 y 14, en cuanto que se infringiría el principio de capacidad económica, al repercutir a los ciudadanos extremeños un tributo que no atiende, ni en su cuantía ni en su determinación, a su capacidad contributiva; y, en relación con la disposición adicional decimoquinta la vulneración del principio de seguridad jurídica, en cuanto que la decisión sobre la prohibición de repercusión de los tributos autonómicos pende de una decisión administrativa, así como, por la misma razón, la infracción del principio de reserva de ley tributaria del art. 31.3 CE.
Se centra el análisis en si en el Real Decreto-ley impugnado concurre el presupuesto habilitante de la «extraordinaria y urgente necesidad» exigido por el art. 86.1 CE. El examen de esta cuestión se hace a la luz de la doctrina constitucional sobre la falta del presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad. 
Después de examinar los motivos que llevaron al Gobierno a modificar la regulación de los suplementos territoriales contenida en la Ley del Sector Eléctrico de 1997, mediante el Real Decreto-ley 20/2012, se concluye que no está justificada la extraordinaria y urgente necesidad de esta modificación, con el siguiente razonamiento: 
Es patente que la finalidad que se persigue con estas modificaciones, la no generalización para el sistema eléctrico de costes adicionales generados en ámbitos territoriales limitados, ya podía atenderse con la regulación anterior a la que ahora se cuestiona. En efecto, en la redacción inicial de la Ley 54/1997 el art. 17.3 refería esa posibilidad de establecer suplementos territoriales al precio de la electricidad resultante del mercado de ofertas o a la tarifa. Tras la reforma llevada a cabo por la Ley 17/2007 de 4 de julio, por la que se modifica la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del sector eléctrico, para adaptarla a lo dispuesto en la Directiva 2003/54/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad, esa misma posibilidad se formula sobre los peajes de acceso a las redes, regulados ahora en ese art. 17. Por lo que respecta al art. 18.5 la obligatoriedad de incluir un suplemento territorial se predica de las denominadas tarifas de último recurso, introducidas por la ya mencionada Ley 17/2007. Como se ve, y reconoce expresamente la memoria, la modificación en realidad se dirige a hacer pretendidamente obligatorio lo que antes, al menos en el caso de los peajes de acceso, era una posibilidad en manos del Gobierno así como a explicitar que los suplementos territoriales debían ser abonados por los consumidores ubicados en el ámbito territorial de la respectiva Comunidad Autónoma. Sin embargo, tales diferencias son irrelevantes a los efectos de apreciar extraordinaria y urgente necesidad en la medida, puesto que, admitiendo que los tributos establecidos por las Comunidades Autónomas pudieran tener un impacto significativo en los costes del sector eléctrico, el Gobierno, autor del Real Decreto-ley 20/2012, ya disponía del instrumento necesario para evitar esa repercusión, caso de estimarla perjudicial para el régimen económico del sector eléctrico…
Es decir, lo determinante para no considerar justificada la extraordinaria y urgente necesidad de la modificación introducida por el referido Real Decreto-Ley, es que consiste en una mera mejora técnica en la redacción de los preceptos que regulaban los suplementos territoriales y que, por tanto, el Gobierno podía haberlos aplicado, repercutiendo los impuestos autonómicos a los consumidores de las Comunidades Autónomas que los habían creado, sin necesidad de modificar la regulación. 
Pero además la sentencia pone de manifiesto la contradicción en la que incurre el Gobierno que, por un lado, justifica la urgencia de la modificación y, por otro lado, no adopta ninguna medida tras la modificación para aplicar los suplementos territoriales, lo que ha determinado que los interesado hayan tenido que acudir a la vía jurisdiccional para exigir la aplicación de estos suplementos territoriales.
La consecuencia de la falta de acreditación de la concurrencia del presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad, es la declaración de inconstitucionalidad y la consiguiente nulidad del art. 38 y la disposición adicional decimoquinta del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio.
Los efectos de la sentencia son limitados habida cuenta que la regulación de los suplementos territoriales contenida en este Real Decreto-Ley quedó derogada, como se ha dicho, tras la aprobación de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico. 
No obstante, es preciso recordar, como se ha dicho al principio, que el Tribunal Supremo ha fundamentado en los preceptos anulados la estimación de dos recursos contencioso-administrativos interpuestos contra la Orden ITE/221/2013,  precisamente por no incluir en estos peajes los suplementos territoriales para cubrir los sobrecostes de los tributos autonómicos. 
Estas sentencias son firmes y están en proceso de ejecución, que consistirá en repercutir los tributos autonómicos mediante la aplicación de los suplementos territoriales a  los consumidores de las Comunidades Autónomas que los han creado, destinándose los importes recaudados por este concepto a las empresas que los hayan abonado. Así pues, en principio, y de acuerdo con lo establecido en el artículo 40 Uno LOTC, las referidas sentencias no quedarán afectadas por la declaración de inconstitucionalidad de los preceptos en que se han fundamentado. 

Pedro Corvinos Baseca



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