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La obligación de repercutir en el precio de la electricidad los tributos autonómicos y locales
25/06/2014
La obligación de repercutir en el precio de la electricidad los tributos autonómicos y locales  En un reciente artículo se ha tratado el tema de la repercusión de los tributos locales en el precio de la electricidad. Se ponía de manifiesto la imprecisa regulación de esta materia, dado que la legislación del sector eléctrico no ha determinado qué tributos podrán ser repercutidos ni tampoco las actividades de suministro eléctrico, gravadas con estos tributos, que deberían dar lugar a la repercusión a través de los suplementos territoriales. Se concluía el artículo señalando que la concreción de estas cuestiones debería hacerse en la Orden Ministerial a la que se remiten los artículos 16.4 y 17.6 de la LSE 2013, en los que se dice que: "Por orden del titular del Ministerio de Presidencia, a propuesta conjunta de los titulares de los Ministerios de Industria, Energía y Turismo y de Hacienda y Administraciones Públicas se determinarán, previo Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, los concretos tributos y recargos que serán considerados a efectos de la aplicación de los citados suplementos territoriales, así como los mecanismos necesarios para la gestión y liquidación de tales suplementos".
Esta remisión ya se hacía en la Disposición adicional decimoquinta del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, que modificó la regulación de los suplementos territoriales establecida en el LSE 1997.
De ahí que se haya entendido que no podían aplicarse los suplementos territoriales mientras no se aprobase la Orden concretando los tributos autonómicos y locales así como los mecanismos necesarios para la gestión y liquidación de tales suplementos.

Este fue el criterio mantenido por la Comisión Nacional de la Energía en el informe 35/2012 sobre la propuesta de Orden estableciendo los peajes de acceso a partir de 2013. Conviene recordar que en la memoria de la propuesta de Orden se incluía entre los ingresos liquidables un importe de 200 millones de euros procedente de suplementos territoriales. La CNE dijo en su informe que ". ni el Ministerio ha hecho uso de la habilitación normativa prevista en la DA 15ª del Real Decreto-ley 20/2012 ni la Propuesta de Orden de peajes incluye las previsiones necesarias para cumplir tal finalidad. Es decir, no existe regulación normativa ni sobre "los concretos tributos y recargos que serán considerados a efectos de la aplicación del suplemento territorial a los peajes de acceso y tarifas de último recurso" ni sobre los "mecanismos necesarios para su gestión y liquidación". A falta de tal desarrollo, ni la CNE podrá realizar actividad liquidatoria alguna con relación a las cantidades previstas como suplementos territoriales, ni las mismas pueden considerarse, sin más, ingresos liquidables del sistema eléctrico". Esta fue la razón por la que los suplementos territoriales fueron excluidos de la Orden de peajes definitivamente aprobada". Lo razonado en este informe dio lugar a que se excluyesen los suplementos territoriales de la Orden aprobada definitivamente.
Sin embargo, la reciente sentencia del TS de 11 de junio de 2014 (nº recurso 102/2013), que resuelve el recurso interpuesto precisamente contra la Orden por la que se establecen los peajes de acceso a partir de 1 de enero de 2013 -Orden ITE/221/2013, de 14 de febrero-, concluye que los suplementos territoriales deben incluirse entre los costes de los peajes de acceso aun cuando no se haya aprobado la Orden concretando los tributos que deberían dar lugar a la aplicación de éstos.

El recurso contra esta Orden lo interpuso "GAS NATURAL SDG, S.A." y cuestiona entre otras cosas que no se incluyan en los peajes de acceso los suplementos territoriales para cubrir los sobrecostes de los tributos autonómicos.

El TS entiende que los artículos 17.4 y 18.5 de la Ley 54/1997, ambos según la redacción dada por el Real Decreto-ley 20/2012, imponían la obligación de incluir en los peajes de acceso los sobrecostes generados por los tributos autonómicos, sin que esta obligación pudiese quedar condicionada a la aprobación de la Orden Ministerial a la que se remitía Disposición adicional decimoquinta del Real Decreto-ley 20/2012. Además, reprocha al Ministerio el retraso injustificado en la aprobación de esta Orden, necesaria para poder aplicar los suplementos territoriales.
La sentencia reconoce que no se puede determinar el importe del suplemento territorial que debe repercutirse a los consumidores, cuantificado por la entidad recurrente en 30 millones de euros, dado que está pendiente de que se apruebe la Orden concretando los tributos y recargos que deberán dar lugar a los suplementos territoriales.

En consecuencia, la sentencia estima parcialmente el recurso, anula el  artículo 9.1 de la Orden IET/221/2013 al no incluir entre los costes que han de sufragar los peajes de acceso para el año 2013 los suplementos territoriales a los que se refiere el apartado 4 del artículo 17 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, según la redacción dada por el artículo 38 del Real Decreto-ley 20/2012, e impone al Ministro de Industria el deber de incluirlos, en los términos que establece la Disposición adicional decimoquinta del citado Real Decreto-ley 20/2012.

Adviértase que en la misma situación se encuentra la Orden de peajes para el año 2014 - Orden IET/107/2014, de 31 de enero-, que tampoco ha incluido los suplementos territoriales en los peajes de acceso y en los precios voluntarios del pequeño consumidor, incumpliendo lo exigido en los artículos 16.4 y 17.6 de la Ley 24/2013, del Sector Eléctrico.
La sentencia resuelve la cuestión de la obligatoriedad de incluir de forma inmediata en los peajes de acceso los suplementos territoriales derivados de los sobrecostes generados por los tributos autonómicos o recargos estatales que graven actividades o instalaciones destinadas al suministro eléctrico. Pero no entra a resolver algunas otras cuestiones importantes relacionadas con los suplementos territoriales que se suscitarán y deberán abordarse en ejecución de sentencia.
Por ejemplo, la sentencia se refiere a la obligatoriedad de incluir los suplementos territoriales derivados de los tributos autonómicos en los peajes de acceso -artículo 17.4 LSE 1997 - pero no se pronuncia sobre la obligatoriedad de incluirlos en las tarifas de último recurso -artículo 18.5 LSE 1997. Parece lógico entender, a tenor de lo establecido en este artículo, que coincide con el artículo 17.4, que estos suplementos territoriales se debieron incluir también en la tarifa de último recurso. 
Por otra parte, la sentencia se pronuncia sobre los suplementos territoriales derivados de los tributos  autonómicos, porque es lo que se le plantea en el recurso, pero nada dice sobre si estos suplementos deben incluir también los tributos locales, a los que se refiere también el artículo 17.4 LSE 1997. A pesar de ello, cabe entender, siguiendo el razonamiento de la sentencia, que la obligación alcanza también a los suplementos territoriales derivados de los tributos locales. El problema, como se decía en el anterior artículo, es determinar qué tributos locales y qué actividades de suministro eléctrico gravadas con estos tributos pueden dar lugar a la aplicación de los suplementos territoriales.
Este mismo problema se va a plantear con los tributos autonómicos; en ejecución de sentencia habrá que determinar qué tributos autonómicos pueden ser repercutidos a los consumidores a través de los suplementos territoriales. Los artículo 17.4 y 18.5 de la LSE 1997, en la redacción dada por el artículo 38 del Real Decreto-ley 20/2012 -en idénticos términos los artículos 16.4 y 17.5 de la LSE 2013- se refieren de forma genérica a los tributos propios de las Comunidades Autónomas o recargos sobre tributos estatales que graven, directa o indirectamente, las actividades o instalaciones destinadas al suministro eléctrico.
La realidad es que algunas Comunidades Autónomas han aprobado distintos impuestos, calificados de ambientales y relacionados con el sector energético. Lo cierto es que estos impuestos autonómicos, a pesar de su pretendido carácter medioambiental, en la práctica son figuras puramente recaudatorias con escasos efectos ambientales. Estos impuestos energético- ambientales han sido muy criticados, proponiéndose su reforma en el marco de un nuevo régimen fiscal. Son interesantes los análisis críticos de estos impuestos que se hacen en el informe 2013 de Economics for Energy sobre "Impuestos energéticos-ambientales en España"  y en el informe de febrero 2014 de la Comisión de Expertos para la reforma del sistema tributario español.
Como se ha dicho, la clave está determinar cuáles de estos impuestos autonómicos podrán repercutirse a los consumidores a través de los suplementos territoriales. Es lógico que se repercutan aquellos que gravan actividades reguladas como el transporte o la distribución, dado que contribuyen a incrementar el coste del sistema eléctrico. Entrarían aquí: el Impuesto sobre el desarrollo de determinadas actividades que inciden en el medio ambiente, que grava el transporte y la distribución, creado por la Comunidad Autónoma de Asturias mediante la Ley 12/2010, de 28 de diciembre; el Impuesto sobre el impacto medioambiental causado por instalaciones de transporte y distribución, creado por la Comunidad de Canarias mediante la Ley 4/2012, de 25 de junio; el Impuesto sobre la afección medioambiental causada por el transporte de energía eléctrica en alta tensión, creado por la Comunidad de Castilla-León mediante la Ley 1/2012, de 28 de febrero; el Impuesto sobre instalaciones que incidan en el medio ambiente que grava el transporte de energía eléctrica, creado por la Comunidad Autónoma de Extremadura mediante DL 2/2006 de 12 de diciembre y el Impuesto sobre el impacto visual producido por los elementos de suministro de energía eléctrica, creado por la Comunidad  de La Rioja, mediante la Ley 7/2012, de 21 de diciembre.

Otro grupo de impuestos autonómicos gravan la actividad de producción de energía eléctrica procedente de distintas fuentes: hidroeléctrica,  nuclear, ciclos combinados y eólica. Esta actividad, como es sabido, no tiene carácter regulado y, en principio, la retribución que perciben los productores es el precio que resulta de los distintos mercados y de los contratos bilaterales que se celebran. No se trata, por tanto, de una retribución regulada que forme parte de los costes del sistema y que pueda verse incrementada por los impuestos que graven la actividad de producción. En consecuencia,  no estaría justificado que los impuestos autonómicos que gravan la producción se repercutiesen entre los consumidores a través de los suplementos territoriales.
La duda surge en relación con el canon eólico establecido por algunas Comunidades Autónomas -Galicia, Castilla-León y Castilla-La Mancha-, teniendo en cuenta el peculiar régimen retributivo de esta fuente de energía renovable hasta la reciente reforma, basado en unos incentivos sufragados por todos los consumidores, que forman parte de los costes del sistema. Una parte de los incentivos abonados con cargo al sistema eléctrico se ha destinado a pagar los impuestos autonómicos, por lo que es razonable que el importe de estos impuestos se repercuta entre los consumidores de las Comunidades Autónomas que los han creado. 
  La conclusión a la que se puede llegar a la vista de esta sentencia del Tribunal Supremo, es que los consumidores de energía eléctrica de algunas Comunidades Autónomas -y cabe pensar que también de algunos Ayuntamientos- van a tener que soportar un nuevo incremento en su factura eléctrica -que afectará a las facturas de los años 2013 y 2014 y a las de los años sucesivos-  al obligar a incluir en los peajes de acceso y en la tarifa de último recurso (sustituida por los PVPC), en concepto de suplementos territoriales, el importe de determinados tributos autonómicos y locales. Queda por ver qué tributos se repercuten, cómo se distribuye el importe entre los distintos consumidores y que destino se da a los suplementos territoriales. 
Pedro Corvinos




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